衛祥云：土地改革新思路

本文轉自《中國改革論壇網》經濟改革專欄（http://www.chinareform.org.cn/economy/agriculture/Report/201501/t20150113_216552.htm）

土地改革是當今中國的一件大事。自從1978年黨的十一屆三中全會《決定》實行農村土地承包責任制以來。中國農村的土地經營和農村面貌確實發生了很大變化，八億農民徹底解決了溫飽，告別了建國以來的極度貧困狀況。

為了實現中國農村從溫飽向小康的轉變和適應中國城市化的發展。2013年舉世矚目的黨的十八屆三中全會《決定》再次提到農村土地改革。而值得我們注意的是：目前《決定》中關于土地改革的表述和正在推行的農村土地改革政策實質上并沒有突破性的推進。土地改革的主要內容不外乎“保持農村集體土地所有制不變，維持農村土地承包經營權不變和實行經營權流轉”三項基本內容。2014年的中央農村工作會議又提出了在這三項基本原則下的有關土地使用權的入股、抵押、流轉和有償轉讓、繼承等實施細則和意見。到此為止，中央政府關于農村土地改革的政策已十分明確，除各地執行中出現的偏差需要予以糾正和解釋外，基本上無可置喙和質疑。

但需要我們認真思考的是：關于中國土地改革的研究卻不能就此止步，尤其是關于中國土地改革的制度創新遠遠沒有提上議事日程。目前，中國農村的土地改革現狀不但不能稱之為“新土改”，甚至不能稱之為真正的土地制度改革。這種無視土地產權和刻意回避土地私有化或混淆土地私有化概念的研究是在研究偽問題。雖然許多專家、學者和各種智庫的研究觀點爭論頗多，但如果就政策研究政策，只在現有的法律框架內做研究和思考問題，那么這種研究的意義不是沒有，而是要大打折扣了。因此，從中國目前土地改革的現狀出發著眼于未來土地改革制度創新對中國經濟乃至中國前途的發展而言，關于土地改革的研究則大有文章可做。

一、土地改革研究不能止步于政策研究。

目前，我國《憲法》規定了中國的土地制度，即社會主義公有制，包括國家所有制和社會主義勞動群眾集體所有制。

關于中國土地制度改革的研究觀點，大多數是在現有《憲法》規定的前提下提出的并做了一定的社會調查而得出的有關建議，對政府制定農村土地政策有一定作用，但作用不大，因為在不動集體所有制產權的情況下，農民對承包土地的開發和利用最有發言權，大道至簡的道理誰都懂，用不著所謂的土地研究專家們指手畫腳。有的學者企圖走中間道路，拋出所謂的土地產權與使用權重合一類的研究觀點，是無視土地產權的概念偷換，無助于問題的真正解決。制度經濟學關于產權理論的論點無懈可擊，它包括所有權、使用權、交易權和繼承權的高度統一，離開交易權談所謂的使用權、轉讓權和繼承權嚴重違反了產權的邏輯。

在2014年的莫干山會議上，關于中國土地改革的討論不歡而散，其原因是討論缺乏論戰的一方：即部分學者因為“土地私有化”被劃為討論禁區而放棄闡述自己的觀點。他們甚至不愿意使用“土地私有化”這個詞，其理由是：土地原本就是人民自己的，不論是城市土地還是農村土地，土地產權都是清晰的，且屬于私有產權。只不過被政府強制收為國有和集體所有了，應該還給他們。并指出1954年《憲法》規定：人民擁有土地所有權。只是文化大革命之前的兩次重大體制變動剝奪了人民的土地所有權。

當然，上述學者的觀點不是沒有任何道理和依據，而是在當今中國的語境下已不具備土地改革的可操作性。如果從理論上講，《憲法》是可以經過法定程序修改的。現在如果按照1954年《憲法》把土地產權歸還人民，歸還主體已難以確定。而且后來的《憲法》把土地收歸國有和集體所有，也是有法定程序的。

所以，從目前中國社會的現實情況看，我們研究土地改革不能只追溯歷史，糾結往事，這種找后帳的方法既不可取也不現實，更無助于問題的解決。我們只能本著實事求是的原則，立足當下，面向未來，在承認現實、確定時間的前提下，對現有的集體土地確權到個人，一次完成土地私有化，以既往不咎，來日方長的心態去思考和尋求解決問題的思路。與此同時，我們也要力求避免離開土地私有化研究偽問題，更無需把簡單問題復雜化，爭論不休。

因此，關于中國土地改革的研究必須突破現有法律的樊籬和限制，不能把土地改革研究的制度創新等同于政策研究。如果說政府智庫囿于體制的限制只能做政策解讀。而作為民間智庫則必須做到中立，前瞻和具有建設性。只要本著這個原則，我們相信關于中國土地改革的研究一定會呈現多年未見的百家花放、百家爭鳴的新局面，也只有通過百花齊放和百家爭鳴才能為中國土地改革的制度創新提供優良的土壤和氣候。而土壤和氣候條件一旦成熟，貧瘠的土地上就能開放出意想不到的絢麗花朵。

二、土地改革需確立大特區建設新思路

對于“土地私有化”以后的結果和好處，被政府智庫劃為研究禁區，很多專家、學者也表示擔心和擔憂。代表觀點之一是認為：在中國農村實行土地私有化以后，其后果難以預料，到底是土地私有化好，還是集體所有制好，沒有人能夠做出預估和預測，也沒有人能給出土地改革以后的正確答案，國際上更沒有先例可循。所以，這就提出了兩個緊迫而重要的問題。一是只有發動各種智庫繼續深入研究和展開討論，才能通過爭論明辨是非。二是引入改革開放以來中國超前改革的成熟試驗模式，即推行土地改革“大特區”試驗。就像鄧小平當年提出建設深圳特區的改革一樣，通過大膽試驗，不斷總結經驗，吸取教訓，漸進向前推進。

鑒于中國目前的實際，可設想建立中國東北、陜甘寧和新疆三個土地改革特區（人少地多，亟需移民），進行中國土地改革的制度創新模式試點。當然，試點方案要在專家、學者廣泛論證的基礎上，進行周密的頂層設計（具體研究方案可通過向社會招標的方式進行，但不限于政府智庫）并通過一定的法定程序批準實行。

關于東北土地改革特區建設的有關問題，我在《概念炒作可以休矣（見價值中國網http://www.chinavalue.net/Finance/Article/2014-6-23/203490.html）》一文中已有較為詳細的論證和闡述。關于陜甘寧和新疆土地改革特區建設的有關問題，除新疆地廣人稀（占全國土地總面積的六分之一）和特有的自然資源優勢外，陜西、甘肅和寧夏三省、區相對貧困。雖然國家曾提出過西部大開發的發展戰略，但終因缺乏具體政策而不得不流于形式和口號。現在，國家“一帶一路”發展戰略中的“絲綢之路經濟帶”建設為陜甘寧和新疆土地改革特區的未來發展提供了無限想象的發揮空間和千載難逢的天賜良機。可以預言，隨著土地私有化政策在陜甘寧和新疆土地改革特區的實施，將進一步坐實國家“一帶一路”發展戰略向前推進，而不只是停留在概念炒作階段踟躕不前。同時，考慮到推行土地改革新思路可能會遇到的風險，不妨制定兩種備選方案供決策者選擇。一是在三個土地改革特區全面推行；二是在三個土地改革特區各確定部分區域（以行政區劃或地理區位劃界）先行一步，而后逐步推開。不過，這不屬于土地改革特區建設的合理性論證，而是取決于決策者的審時度勢和時代擔當的政治智慧和改革魄力。前者是專家、學者和各種智庫發揮聰明和才智的用武之地，后者是政治家的頂層設計和歷史選擇，兩者不可混為一談。

三、土地改革的制度創新是檢驗本屆政府執政能力的重要標志。

當今中國，如果說以習近平為總書記的黨中央發起的反腐運動已經取得了巨大成功，贏得了全國人民的一致擁護和支持。而在經濟領域的改革則大多屬于一般政策層面，諸如土地改革的制度創新等卻還處在摸著石頭過河的探索階段，這種具有里程碑式意義的改革成為檢驗本屆政府執政能力的重要標志。

如果一屆政府以十年時間兩個五年任期計算，本屆政府的第一個五年任期還有兩年，加上第二個五年任期，還有七年時間。而要完成這一具有標志意義的改革最多只有六年左右的時間。如果本屆政府不能在有限的時間內推出和坐實此項改革，就只有寄希望于下屆政府了。但相關研究卻不能就此止步。

2015年1月13日